คำพิพากษาศาลฎีกาที่ 8940/2550

พ.ร.บ.วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง ฯ มาตรา 37 บัญญัติว่า คำสั่งทางปกครองที่ทำเป็นหนังสือและการยืนยันคำสั่งทางปกครองเป็นหนังสือต้องจัดให้มีเหตุผลไว้ด้วย และเหตุผลนั้นอย่างน้อยต้องประกอบด้วยข้อเท็จจริงอันเป็นสาระสำคัญ ข้อกฎหมายที่อ้างอิง ข้อพิจารณาและข้อสนับสนุนในการใช้ดุลพินิจ และตามมาตรา 30 แห่ง พ.ร.บ.ภาษีโรงเรือนและที่ดิน ฯ บัญญัติว่า คำชี้ขาดของอธิบดีกรมสรรพากรหรือสมุหเทศาภิบาลนั้น ให้แจ้งไปยังผู้ร้องเป็นลายลักษณ์อักษร ถ้ามีการลดจำนวนเงินที่ประเมินไว้เป็นจำนวนเท่าใดก็ให้แจ้งไปยังพนักงานเจ้าหน้าที่เพื่อจะได้แก้ไขบัญชีการประเมินตามคำชี้ขาดนั้น คำชี้ขาดข้างต้นจึงเป็นคำสั่งทางปกครองอย่างหนึ่งและต้องทำเป็นหนังสือให้ถูกต้องตามหลักเกณฑ์ดังกล่าว คำชี้ขาดฉบับพิพาทมีข้อความเพียงว่า ทรัพย์สินห้างสรรพสินค้า ท. ปีภาษี 2545 ค่ารายปี 62,286,843.76 บาท ค่าภาษี 3,885,052.70 บาท หักลดค่ารายปี 31,080,421.64 บาท ปีภาษี 2546 ค่ารายปี 63,227,042.57 บาท ค่าภาษี 7,773,380.31 บาท หักลดค่ารายปี 538,000 บาท และปีภาษี 2547 ค่ารายปี 66,460,019.42 บาท ค่าภาษี 8,211,873.67 บาท หักลดค่ารายปี 979,730 บาท ไม่ปรากฏเหตุผลว่าเหตุใดจำเลยที่ 1 จึงกำหนดค่ารายปี ค่าภาษีและจำนวนหักลดดังกล่าวข้างต้น อีกทั้งไม่เข้าหลักเกณฑ์ข้อยกเว้นที่ไม่ต้องแสดงเหตุผลตามมาตรา 37 วรรคสาม (2) ที่ว่าเหตุผลนั้นเป็นที่รู้กันอยู่แล้วโดยไม่จำต้องระบุอีก ใบแจ้งคำชี้ขาดฉบับพิพาทจึงไม่เข้าข้อยกเว้นที่จะออกคำสั่งทางปกครองเป็นหนังสือโดยไม่ต้องระบุเหตุผลไว้ จึงขัดต่อบทบัญญัติในมาตรา 37 วรรคหนึ่ง ดังกล่าว และ พ.ร.บ.วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง ฯ เป็นกฎหมายที่เกี่ยวกับกระบวนการพิจารณา วินิจฉัย และสั่งการของเจ้าหน้าที่ของรัฐ เป็นหลักเกณฑ์เพื่อกำหนดขั้นตอนในการดำเนินการของเจ้าหน้าที่ของรัฐก่อนมีคำสั่งทางปกครอง เช่น การมีคำสั่งอนุญาต อนุมัติ แต่งตั้ง หรือคำสั่งอื่นใดของเจ้าหน้าที่ที่มีผลเป็นการก่อให้เกิดการเปลี่ยนแปลงหรือระงับสิทธิ หรือหน้าที่ต่อบุคคล โดยมีหลักการสำคัญที่จะให้เป็นกฎหมายทั่วไปในการวางระเบียบปฏิบัติแก่เจ้าหน้าที่ทั้งหลายในการใช้อำนาจของเจ้าหน้าที่ตามกฎหมายต่าง ๆ ให้ถูกต้องตามกฎหมาย ซึ่งจะเป็นการให้ความเป็นธรรมและคุ้มครองเสรีภาพของประชาชนจากการใช้อำนาจอย่างไม่มีขอบเขตของเจ้าหน้าที่ของรัฐ และในขณะเดียวกันช่วยให้เกิดประสิทธิภาพแก่การบริหารราชการแผ่นดินอีกด้วย โดยมาตรา 3 บัญญัติว่า เรื่องใดถ้ามีบทบัญญัติในกฎหมายอื่นไว้แล้ว กฎหมายฉบับนั้นต้องมีหลักเกณฑ์ที่ประกันความเป็นธรรมหรือมีมาตรฐานในการปฏิบัติราชการไม่ต่ำกว่า พ.ร.บ.วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง ฯ ด้วย และหลักเกณฑ์ตามมาตรา 30 แห่ง พ.ร.บ.ภาษีโรงเรือนและที่ดิน ฯ มีหลักเกณฑ์ที่ประกันความเป็นธรรมหรือมีมาตรฐานในการปฏิบัติราชการที่ต่ำกว่า พ.ร.บ.วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง ฯ มาตรา 37 จึงต้องนำ พ.ร.บ.วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง ฯ มาตรา 37 ไปใช้บังคับกรณีใบแจ้งคำชี้ขาดตามมาตรา 30 แห่ง พ.ร.บ.ภาษีโรงเรือนและที่ดิน ฯ ด้วย

จำเลยที่ 2 เป็นผู้ลงนามในใบแจ้งคำชี้ขาดในตำแหน่งปลัดกรุงเทพมหานครซึ่งปฏิบัติราชการแทนผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานครเท่านั้น จึงไม่ต้องรับผิดในฐานะปลัดกรุงเทพมหานครตามที่โจทก์ฟ้อง

โจทก์ฟ้องขอให้เพิกถอนการประเมินภาษีโรงเรือนและที่ดินของจำเลยที่ 1 และคำชี้ขาดของจำเลยที่ 2 ให้จำเลยทั้งสามคืนเงินที่เรียกเก็บจากโจทก์เกินไปจำนวน 2,428,976.25 บาท แก่โจทก์ภายใน 3 เดือนนับแต่วันที่มีคำพิพากษาหรือคำสั่ง และให้ใช้ดอกเบี้ยในอัตราร้อยละเจ็ดครึ่งต่อปี ของต้นเงินดังกล่าวนับจากวันที่เกิน 3 เดือนเป็นต้นไปจนกว่าชำระเสร็จแก่โจทก์

จำเลยทั้งสามให้การต่อสู้คดี ขอให้ยกฟ้อง

ศาลภาษีอากรกลางพิพากษาให้เพิกถอนใบแจ้งคำชี้ขาดเล่มที่ 7 เลขที่ 32 ลงวันที่ 4 พฤศจิกายน 2548 และให้จำเลยทั้งสามคืนเงินจำนวน 2,428,976.25 บาท ภายในกำหนด 3 เดือน นับแต่คำพิพากษาถึงที่สุด หากไม่คืนภายในกำหนดให้ชำระดอกเบี้ยในอัตราร้อยละเจ็ดครึ่งต่อปีนับแต่วันครบกำหนดจนกว่าชำระเสร็จแก่โจทก์

จำเลยทั้งสามอุทธรณ์ต่อศาลฎีกา

ศาลฎีกาแผนกคดีภาษีอากรวินิจฉัยว่า "มีปัญหาต้องวินิจฉัยตามอุทธรณ์ของจำเลยทั้งสามว่า หนังสือแจ้งคำชี้ขาดของจำเลยที่ 2 ชอบด้วยพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.2539 มาตรา 37 หรือไม่ เห็นว่า พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.2539 มาตรา 37 บัญญัติว่า คำสั่งทางปกครองที่ทำเป็นหนังสือและการยืนยันคำสั่งทางปกครองเป็นหนังสือต้องจัดให้มีเหตุผลไว้ด้วย และเหตุผลนั้นอย่างน้อยต้องประกอบด้วยข้อเท็จจริงอันเป็นสาระสำคัญข้อกฎหมายที่อ้างอิง ข้อพิจารณาและข้อสนับสนุนในการใช้ดุลพินิจ และตามมาตรา 30 แห่งพระราชบัญญัติภาษีโรงเรือนและที่ดิน พ.ศ.2475 บัญญัติว่า คำชี้ขาดของอธิบดีกรมสรรพากรหรือสมุหเทศาภิบาลนั้น ให้แจ้งไปยังผู้ร้องเป็นลายลักษณ์อักษรถ้ามีการลดจำนวนเงินที่ประเมินไว้เป็นจำนวนเท่าใดก็ให้แจ้งไปยังพนักงานเจ้าหน้าที่เพื่อจะได้แก้ไขบัญชีการประเมินตามคำชี้ขาดนั้น คำชี้ขาดข้างต้นจึงเป็นคำสั่งทางปกครองอย่างหนึ่งและจะต้องทำเป็นหนังสือให้ถูกต้องตามหลักเกณฑ์ตามพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.2539 มาตรา 37 ดังกล่าว คำชี้ขาดฉบับพิพาทมีข้อความเพียงว่า ทรัพย์สินห้างสรรพสินค้าเทสโก้โลตัส เลขสำมะโนครัว 172 ถนนนราธิวาสราชนครินทร์ แขวงช่องนนทรี เขตยานนาวา ปีภาษี 2545 ค่ารายปี 62,286,843.76 บาท ค่าภาษี 3,885,052.70 บาท หักลดค่ารายปี 31,080,421.64 บาท ปีภาษี 2546 ค่ารายปี 63,227,042.57 บาท ค่าภาษี 7,773,380.31 บาท หักลดค่ารายปี 538,000 บาท และปีภาษี 2547 ค่ารายปี 66,460,019.42 บาท ค่าภาษี 8,211,873.67 บาท หักลดค่ารายปี 979,730 บาท ไม่ปรากฏเหตุผลว่าเหตุใดจำเลยที่ 1 จึงกำหนดค่ารายปี ค่าภาษีและจำนวนหักลดดังกล่าวข้างต้น อีกทั้งไม่เข้าหลักเกณฑ์ข้อยกเว้นที่ไม่ต้องแสดงเหตุผลตามมาตรา 37 วรรคสาม (2) ที่ว่าเหตุผลนั้นเป็นที่รู้กันอยู่แล้วโดยไม่จำต้องระบุอีกใบแจ้งคำชี้ขาดฉบับพิพาทจึงไม่เข้าข้อยกเว้นที่จะออกคำสั่งทางปกครองเป็นหนังสือโดยไม่ต้องระบุเหตุผลไว้ขัดต่อบทบัญญัติในมาตรา 37 วรรคหนึ่ง ดังกล่าวพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.2539 เป็นกฎหมายที่เกี่ยวกับกระบวนพิจารณา วินิจฉัย และสั่งการของเจ้าหน้าที่ของรัฐ เป็นหลักเกณฑ์เพื่อกำหนดขั้นตอนในการดำเนินการของเจ้าหน้าที่ของรัฐก่อนมีคำสั่งทางปกครอง เช่น การมีคำสั่งอนุญาต อนุมัติ แต่งตั้ง หรือคำสั่งอื่นใดของเจ้าหน้าที่ที่มีผลเป็นการก่อให้เกิดการเปลี่ยนแปลงหรือระงับสิทธิหรือหน้าที่ต่อบุคคล โดยมีหลักการสำคัญที่จะให้เป็นกฎหมายทั่วไปในการวางระเบียบปฏิบัติแก่เจ้าหน้าที่ทั้งหลายในการใช้อำนาจของเจ้าหน้าที่ตามกฎหมายต่าง ๆ ให้ถูกต้องตามกฎหมาย ซึ่งจะเป็นการให้ความเป็นธรรมและคุ้มครองเสรีภาพของประชาชนจากการใช้อำนาจอย่างไม่มีขอบเขตของเจ้าหน้าที่ของรัฐ และในขณะเดียวกันช่วยให้เกิดประสิทธิภาพแก่การบริหารราชการแผ่นดินอีกด้วย โดยมาตรา 3 บัญญัติว่า เรื่องใดถ้ามีบทบัญญัติในกฎหมายอื่นไว้แล้วกฎหมายฉบับนั้นต้องมีหลักเกณฑ์ที่ประกันความเป็นธรรมหรือมีมาตรฐานในการปฏิบัติราชการไม่ต่ำกว่าพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.2539 ด้วย และเห็นว่าหลักเกณฑ์ตามมาตรา 30 แห่งพระราชบัญญัติภาษีโรงเรือนและที่ดิน พ.ศ.2475 มีหลักเกณฑ์ที่ประกันความเป็นธรรมหรือมีมาตรฐานในการปฏิบัติราชการต่ำกว่าพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.2539 มาตรา 37 จึงต้องนำพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.2539 มาตรา 37 ไปใช้บังคับกรณีใบแจ้งคำชี้ขาดตามมาตรา 30 แห่งพระราชบัญญัติภาษีโรงเรือนและที่ดิน พ.ศ.2475 ด้วย

อนึ่ง ที่ศาลภาษีอากรกลางพิพากษาให้จำเลยที่ 2 ร่วมกับจำเลยที่ 1 และที่ 3 คืนเงินค่าภาษีโรงเรือนแก่โจทก์ด้วยนั้น ยังไม่ถูกต้องเพราะจำเลยที่ 2 เป็นผู้ลงนามในใบแจ้งคำชี้ขาดในตำแหน่งปลัดกรุงเทพมหานคร ซึ่งปฏิบัติราชการแทนผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานครเท่านั้น จึงไม่ต้องรับผิดในฐานะปลัดกรุงเทพมหานครตามที่โจทก์ฟ้อง จึงเห็นสมควรแก้ไขให้ถูกต้อง"

พิพากษาแก้เป็นว่า ให้ยกฟ้องโจทก์สำหรับจำเลยที่ 2 นอกจากที่แก้ไขเป็นไปตามคำพิพากษาศาลภาษีอากรกลาง